李诚中苦心构思的营州管理体制，属于游离在朝廷常制之外的一种形式。从名义上来说，这套管理机构属于营州长史府的幕僚，与朝廷和节度府无关，一应权责都集中到长史本人身上，朝廷或者节度府需要联系营州事务的时候，全部由长史本人担待。而在实际管理营州的时候，则由长史府属下各科室来分别履行公权，承担官府职能。换句话说，这些人对长史冯道负责，而非对节度府和朝廷负责，也就是后世俗话说的编外聘用人员。
由于李诚中和刺史张在吉达成了协议，又因为他和周知裕的特殊关系，营州实施的其实是一种行政军事大包干的制度。在民事上，由长史冯道作为承包人，一应政务由冯道具体操办，每年的税费按照承包协议上缴。在军事上，由李诚中作为承包人，一应军务由李诚中打点，完成节度府和兵马使周知裕交办的任务。
冯道认真的思考着，在心里消化了很久，终于接受了这套古怪的体制。实际上这套体制是他无法拒绝的，因为赋予他的民事权力太大了，说白了，一旦这套体制运行起来，冯道就是营州事实上的最高民政长官。他甚至隐隐觉得，自己在营州的权力，比朝廷政事堂的诸位相公共有的权力还要大许多。
“将军刚才说，这些官员的职级由军职中出？”
李诚中道：“没错。咱们所设立的这九个科室，初步定员为主任科员一人、副主任科员两人、科员六人……”
冯道笑了，插话道：“合九九八十一之数，是否有逾制之嫌？”
李诚中道：“纯属巧合，具体人数可以再议。科员的职衔为陪戎副尉，秩从九品下；副主任科员为陪戎校尉，秩从九品上，也可以称为副科长；主任科员为仁勇副尉，秩正九品下，也可以称为科长。”
冯道点头：“有了朝廷承认的品秩，他们也算有了官身，做起事来才名正言顺。”他实际已经看出来，在这套体制下，官员的品秩出于军职，而军职告身由李诚中来发放，李诚中实际将人事任免权牢牢掌握在了手中。当然，冯道内心并不认为有什么不妥，这是个军头当政的年代，作为营州事实上的主人，李诚中必须掌控一切，如果李诚中不这么做，冯道反而心中不安。
冯道算了算，道：“各科室人员还是再核定一下吧，以实际需要定员，可好？”
李诚中道：“这个你来考虑吧。咱们现在真正管辖的只有白狼山至柳城的土地，所以你这个长史府要代行柳城县令的职责。”
两人商议了一番，最终将长史府各机构的设置和职责初步确定下来。
长史府增设副处长一员，秩别仁勇校尉，正九品上，以副手身份协助长史处理公务。
办公室为协调机构，负责上情下达和协助长史，设科长一人，副科长一人，科员两人。
人事科负责考评官吏功绩、人事任免等事宜，设科长一人，副科长一人，科员两人。
度支科负责拨付和调度财物，设科长一人，副科长一人，科员四人。
法律科负责刑名诉讼，设科长一人，副科长两人，科员四人。
宣传科负责教化宣达，设科长一人，副科长一人，科员一人。
催税科负责征税、加赋、派役，设科长一人，副科长两人，科员六人。
农、工、商三科各负责本业事，设科长一人，副科长一人，科员两人。
以上共计四十六人。
冯道想了想，道：“现在某手下共有文吏一十七人，员额不足。”
李诚中道：“可以通过考试来征辟。先在这十七人中作一次简单的考试，分派出各人职责，然后在柳城全城内考试，征辟新的文吏。”
冯道皱眉：“将军打算开科考么？恐怕有逾制之嫌。”
李诚中笑道：“不是科考，咱们叫他‘营州长史府公务员考试’。”
……
一天后，赶在南下进行“人口普查”的各小组动身前，李诚中和冯道联合主持了第一次‘营州长史府公务员考试’。考试地点位于营州都督府大堂之上，参加人员为冯道手下的十七名幕僚。因为时间仓促，考试只有两道策论题。其一为《试论营州军事》，其二为《营州民生解》，各限三百字内。两道策论都比较空泛，主要考察的是幕僚们对当前军事和民事的分析和判断，以及思辨推论的能力。
说实话，目前冯道手下的两派幕僚中，白狼山“科员”们作文章的能力显然比不上柳城“降臣”，无论辞藻还是语句，或者文章的结构上，都一塌糊涂。但李诚中和冯道关心的是他们的观点和看法，在这方面，白狼山“科员”们要占一些便宜，他们对当政者的执政理念多多少少要更加熟悉。
当然，无论考试如何，李诚中和冯道都已经做好了全部确认及格的准备，也就是说，第一次公务员考试具有相当的水分，考试的目的只是为了从程序上明确他们的长史府官员身份，同时验证一下长史府举办考试的能力，另外，作出适当选拔，对于其中的部分佼佼者，将授予副科长乃至科长的级别。
这十七人中，最终脱颖而出的有六人，分别是程奢、程岱、刘子旭、刘中佐、宗亮和高文允。程岱被任命为办公室副主任，程奢被任命为人事科副科长，刘子旭为度支科副科长，宗亮为宣传科副科长，高文允为催税科副科长。
刘中佐则因为在两篇策论中发挥出色，得到了李诚中和冯道的一致认可，被确认为考试第一名，授予法律科科长一职。这位柳城学问最为精深的读书人在接到“仁勇副尉”告身时，立刻回到家中，召集全家老小，含泪祭祖。
光化三年四月二十日，营州都督府门前八字照壁上贴出了营州长史府文告，宣布将于五日后举办“长史府公务员考试”，凡有意者皆可报名。文告随后张贴在柳城各处，引起了全城轰动。
钱五常是幽州吴记商号的三掌柜，作为一个岁数不到二十五的年轻人来说，在家世毫无背景的情况下能够成为吴记这么一个大商铺的三掌柜，是十分不容易的。他读过几年书，但经史不透，他的特长是算筹，账房中是一把好手，能够成为三掌柜，也是靠了这个本事。
钱五常在去年的商铺分号盘账中，查出了沧州分号的一笔大额出入，沧州分号掌柜们以坐支的形式悄悄隐匿了五千贯，这些钱是五年时间里逐渐套出来的，一点一点逐渐抽出，然后被几个掌柜瓜分完毕。沧州分号的账目十分混乱，钱五常在盘账中认真核对了库存，经过对比后找到了一处极为细小的误漏，由此揭开了沧州分号掌柜们集体瓜分主家财产的大案。他本人也由此荣升为幽州总号的三掌柜。
本来以钱五常的能耐，更应该专注于账房，可要想真正进入总号执掌核心账目，必须立下终身契约，这对志向高远的钱五常来说是一件不可能的事情。东家对他的选择感到十分可惜，但又怜惜人才难得，最终让他从账目中脱身出来，改跑营生。
钱五常是第一次带队前来柳城，五驾大车，装了些盐、布等最基本的货物，这次主要是为了在商路重开之后的试探，看看关外营州如今的状况，为下一次正式开辟商路做准备。
货物十分好卖，他带领着车队刚到柳城城门口，便被一家王记商铺设在这里的货栈全部吃下，价格也很公道，令人满意。生意顺利完成的钱五常将商队一行安顿好之后，便离开了客栈，四处走动，看一看柳城风物。
信步游走在柳城街头，可见诸色人等，从衣着打扮上看，胡族较多。因为没有经历刀兵之灾，柳城诸项民生都很安定，商铺开门、货郎游走，大街上叫卖声不绝于耳。随便选了几家商铺进去看看，发现胡人的购买力很惊人，货物的价格也较高。钱五常便旁敲侧听打探了一番，这才知道，原来平州军占据这里后，并没有抄掠契丹人财物，而契丹人的富有，则在于这些年的抢掠，尤其是对渤海国靺鞨人的抢掠。
钱五常没有兴趣关注于打仗的事情，他的关注重点在于，这里的买卖很好做，只要手中有货物，不愁卖不出去，因为胡人有大把的钱财、牛羊和山货，而缺乏布帛、盐、农器等日常的用品。于是他有点后悔刚才出手太早，同时他还准备明日就催促商队返回幽州，这次要多带一些货物，大大赚上一笔才好。
走到营州都督府门前时，他看到了张贴在八字照壁上的文告，于是停步。作为行商，关注官府的通告，了解民生治策，是最基本的要求，所以他认真看了起来。
营州长史府公务员考试通告？这是什么考试？钱五常继续往下看，通告中对应考人员条件作了限制——能识文断字，然后又对公务员的职责进行了解释——办理公务的差员。公务即指官府差事。看到这里，他有些略略明白了，这是营州长史府在征募幕僚。接下来，则是公务员一经征募后的待遇，在列名的种种待遇中，钱五常吃惊的看到，三类不同等次的公务员均会被授予正式品秩，虽然是军中的品秩，但那也是朝廷认可的官身！
钱五常大是不解，左右看看，照壁前没什么人，只有一个跨刀的军卒在照壁前值守。犹豫片刻，他上前招呼：“不敢请教。”
“何事？”
“不知这长史府征辟幕僚为何能授品秩？这品秩是否为朝廷所认？”
“当然为朝廷正式品秩，授予品秩的是某家将军。”军卒回答很爽利，看来已经解答过不知多少次这种问题。
“哦，为何授予长史府幕僚品秩？”
那军卒笑道：“很多人都问过这个问题，这么说吧，满营州算起，只有一个文官，就是咱们刺史府的冯长史，明白了么？”
钱五常一呆，随即恍然。他大感兴趣，问道：“既如此，便等于科举了？可这些公务员却又不是朝廷承认的官身，这科举又谈不上……”
军卒道：“某家将军说了，这不是科举，这是招募考试，但这些公务员也是有官身的，以军职出身，最低授陪戎副尉，从九品下。”
对钱五常来说，这是一件趣事，他弄明白后，笑了笑，继续沿街信步而行。可走着走着，文告上的语句越来越频繁的闯入脑海之中。
“不问人等出处……”
“识文断字……”
“授予告身……”
他猛然停步，迅速转了回来，将文告再次细看了一遍，却见考试日期正是今日，算算时辰，应当是已经开始了。他心中怅然一失，看了看值守的那个军卒，忍不住问：“某来迟了，却不知是否还可参加？”
那军卒想了想，道：“某帮你问问。”随即转身进了都督衙门，过不多时，他从大门出来，冲钱五常道：“快些，某问过宗副科长，他让你进去。”